EU-asiat kuuluvat valtioneuvoston toimivaltaan
(12.2.2007)

On kysytty, kenelle pitää soittaa, kun halutaan tietää, mitä Suomi ajattelee Euroopan unionin linjauksista. On vaadittu, että pääministerin ja tasavallan presidentin toimivaltaa unioniasioissa pitäisi selkiyttää.

Suomen perustuslaki tuli voimaan maaliskuussa 2000. Suomen ulkopolitiikkaa johtaa sen perusteella tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Valtioneuvosto kuitenkin vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä. Pelkistetysti voidaan sanoa, että Suomen ulkopolitiikka kuuluu presidentin toimivaltaan yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Unioniasiat sen sijaan kuuluvat parlamentaarisessa vastuussa olevan valtioneuvoston toimivaltaan.

Missä menee sitten ulkopolitiikan ja EU-asioiden raja? Perustuslain perustelut antavat siihen varsin selvän vastauksen. Valtioneuvoston toimivalta ulottuu unionin koko toimialalle. Vastuu kaikista EU:ssa tehtävistä päätöksistä on siten valtioneuvostolla. Unionin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka kuuluu sekin valtioneuvoston toimivaltaan. Valtioneuvosto valmistelee ja vastaa kaikista päätöksistä, jotka tehdään unionin toimielimissä, kuten ministerineuvostossa tai Eurooppa-neuvostossa.

EU:n jäsenvaltioiden valtion- ja hallitusten päämiesten muodostama Eurooppa–neuvosto antaa unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja määrittelee sen kehittämisen yleiset poliittiset suuntaviivat. Tällaisella varsin yleisellä tasolla Eurooppa-neuvosto johtaa unionin toimintaa.

Pääministerin tulee perustuslain mukaan antaa eduskunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston kokouksessa käsiteltävistä asioista. Perustuslakia säädettäessä pidettiin perusteltuna, että tämä tietojenantovelvollisuus osoitetaan EU-asioiden kansallisesta valmistelusta parlamentaarisessa vastuussa olevan valtioneuvoston toimintaa johtavalle pääministerille. Pääministerin tiedonantovelvollisuus kattaa kaikki neuvoston kokouksessa käsiteltävät asiat. Pääministerin on siten aina edustettava Suomea Eurooppa-neuvoston kokouksissa.

Onko Eurooppa–neuvoston kokouksissa mitään asioita, jotka eivät kuuluisi valtioneuvoston toimivaltaan? Suomea sitovien uusien kansainvälisten sopimusten hyväksymistä ja voimaansaattamista ei ole perustuslain esitöissä luettu valtioneuvoston toimivaltaan kuuluviksi. Näin ollen esimerkiksi EU:n perustamis- tai laajentumissopimusten ratifioimisesta Suomen osalta päättää tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa ja sillä edellytyksellä, että eduskunta antaa siihen ensin suostumuksensa.

Eurooppa–neuvosto ei kuitenkaan käsittele perustamis- tai laajentumissopimuksia sopimusneuvottelujen muodossa. Sen sijaan neuvostossa voidaan keskustella esimerkiksi EU:n kehittämisen yleisistä poliittisista suuntaviivoista. Unionin kehittämiseksi saattaa olla tarpeen esimerkiksi muuttaa perustamissopimuksia. Eurooppa-neuvostossa näkökulma on kuitenkin tällöinkin EU:n kehittämisessä eikä jäsenvaltioiden välisissä neuvotteluissa tai jäsenvaltioiden intressien valvomisessa. Perustamissopimusten muuttamiseen tähtäävät neuvottelut käydään nykyisin yleensä erityisessä valmistelukunnassa (konventti) ja lopulta hallitusten välisessä konferenssissa. Eduskunnalle vastuussa olevalla valtioneuvostolla on kummassakin valmistelumenetelmässä keskeinen rooli, vaikka mahdollisesta sopimukseen sitoutumisesta viime kädessä päättääkin eduskunnan suostumuksella tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa.

Kuuluuko Eurooppa–neuvoston päätös perustuslakisopimusneuvottelujen käynnistämisestä valtioneuvoston toimivallan alaan vai presidentin toimivaltaan yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa? Tämä on vaikea Suomen perustuslain tulkintaa koskeva kysymys. Muodolliselta kannalta kyse on Suomea sitovan valtiosopimuksen muuttamisesta, josta valtioneuvosto ei ole toimivaltainen päättämään. Henkilökohtaisesti antaisin kuitenkin painoa sille, että näissäkin tapauksissa Eurooppa-neuvosto päättää asiallisesti unionin kehittämisen strategiasta ja sen toimeenpanoon tarvittavan neuvotteluprosessin aloittamisesta. Kyse on Euroopan unionissa tehtävästä päätöksestä ja sellaiset kuuluvat Suomessa valtioneuvoston toimivaltaan. Valtioneuvoston asemaa vahvistaa vielä se, että pääministerin on Suomen perustuslain mukaan annettava eduskunnalle tietoja myös valmisteltaessa muutoksia Euroopan unionin perustamissopimuksiin. Sitoutuminen neuvottelujen tuloksena mahdollisesti aikaansaatuun sopimukseen vaatii tietenkin myös tasavallan presidentin päätöksentekoa.

Tasavallan presidentin läsnäoloon Eurooppa-neuvoston kokouksissa voi etenkin ns. kahden lautasen istunnoissa liittyä muitakin valtiosääntöoikeudellisesti haastavia kysymyksiä. Ulkopoliittisesti merkittävien kannanottojen ilmoittamisesta muille valtioille ja kansainvälisille järjestöillä vastaa perustuslain mukaan nimittäin ministeri, jonka toimialaan kansainväliset suhteet kuuluvat. Tällä tarkoitetaan ulkoasiainministeriä tai muuta ulkoasiainministeriöön nimitettyä ministeriä toimialallaan. Säännös koskee myös tasavallan presidenttiä ja se tarkentaa ulkopolitiikan johtamiseen liittyvän parlamentaarisen vastuukatteen vaatimusta. Ulkoasiainministerin vastuun kannalta lienee selvää, että hänen on oltava läsnä Suomen ulkopolitiikan johtovallan alaan kuuluvia asioita käsittelevissä Eurooppa-neuvoston kokouksissa. Lisäksi pääministerin on oltava kokouksissa läsnä voidakseen tehdä niissä käsittelyistä asioista selkoa eduskunnalle. Tasavallan presidentin läsnäolo näissä kokouksissa sen sijaan ei ole valtiosääntöoikeuden kannalta välttämätöntä.

Mistä keskustelu toimivaltajaon epäselvyydestä sitten johtuu? Perustuslakivaliokunta totesi perustuslain muutoksen yhteydessä vuonna 1994, ettei valtioneuvoston toimivallasta Euroopan unionin asioissa ole erotettu mitään asiaryhmää ja että valtioneuvoston toimivalta kattaa siten myös unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat. Tasavallan presidentti Ahtisaari kyseenalaisti tämän kannan vahvistaessaan perustuslain tuolloisen muutoksen. Sen jälkeen presidentti osallistui harkintansa mukaan Eurooppa-neuvoston kokouksiin tulkiten unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kuuluvan toimivaltaansa. Suomen uuden perustuslain tultua voimaan presidentti Halonen ja pääministeri Lipponen sopivat menettelytavasta, jossa presidentti ilmoittaa osallistuvansa kokoukseen "käsiteltäessä hänen toimivaltaansa kuuluvia asioita". Ilmoituksen perusteella ei ole mahdollista päätellä, missä asioissa presidentti kulloinkin katsoo itsellään olevan toimivaltaa.

Suomen puheenjohtajuuskaudella pääministerin ja presidentin yhteistyö on näyttänyt sujuneen hyvin. Pääministeri on johtanut kaikkia Eurooppa-neuvoston kokouksia ja toiminut puheenjohtajana myös kaikissa muissa unionin kannalta tärkeissä kokouksissa, kuten mm. ASEM-kokouksessa. Tällainen pääministerin asemaa Euroopan unionin asioissa vahvistava käytäntö on ollut erinomaisen hyvin sopusoinnussa Suomen valtiosäännön parlamentaaristen lähtökohtien kanssa.

On tehtävä selkeä ero toimivallan eli päätöksentekovallan ja kokousosallistumisen välillä. Perustuslaista johtuvia muodollisia esteitä ei ole sille, että valtioneuvosto päättää presidentin osallistuvan Eurooppa-neuvoston kokoukseen. Presidentin läsnäolo kokouksessa voi joissakin tapauksissa olla hyödyllistä Suomelle. Toimivalta Euroopan unionin asioissa ja vastuu Eurooppa-neuvoston päätöksistä kuuluvat kuitenkin valtioneuvostolle ja pääministerille, joka vastaa kokouksissa tehdyistä päätöksistä eduskunnalle.

Eurooppa-neuvoston mahdollinen muuntuminen perustuslakisopimuksen määräysten perusteella unionin viralliseksi toimielimeksi vahvistaa entisestään pääministerin asemaa Suomen Eurooppa-politiikan johdossa ja Suomen edustajana Eurooppa-neuvostossa. Muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteistyössä presidentin kanssa. Tämä on välttämätöntä Suomen ulkopolitiikan ja EU-politiikan yhteen sovittamiseksi. Tähän tarkoitukseen käyttökelpoinen ja riittävä yhteistyön muoto on valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja presidentin yhteiskokous. Presidentin osallistuminen Eurooppa-neuvoston kokouksiin ei sen sijaan ole yhteistyön kannalta tarvittavien keskustelujen takia tarpeen. Ministerivaliokunnan ja presidentin yhteiskokousta voidaan pitää riittävänä myös unionin perustuslaki- ja laajentumisstrategioita käsiteltäessä. Tärkeää on, että valtiojohto antaa ulkomaille yhtenäisiä ja johdonmukaisia linjauksia Suomen politiikasta.

Unionin kehittyessä asioita voi siirtyä ulkopolitiikan alalta unionin toimialalle ja siten myös Suomessa valtioneuvoston toimivaltaan. Tämä kehitys tapahtuu nykyisiä perustuslain säännöksiä muuttamatta. Unioniasioiden valmistelu ja päätöksenteko toimii Suomessa varsin hyvin. Tältä osin säännösten muuttamiseen ei ole tarvetta. Mahdolliset kehittämistarpeet kohdistuvat siten enemmänkin ulkopolitiikan johtamisjärjestelmään.

Kimmo Sasi

perustuslakivaliokunnan pj, ent. eurooppaministeri

Takaisin